如何适应投融资模式改革，推动县域经济高质量发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视县域经济社会发展。习近平总书记强调：“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。”党的二十大报告提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。着力推进城乡融合和区域协调发展，是构建新发展格局、推动高质量发展的必然要求。机遇前所未有，接下来，需高度重视县域经济的重要地位和作用，朝着推动县域经济高质量发展的方向切实发力，我们就适应投融资模式改革，推动县域经济高质量发展进行了认真研究，也引出了一些思考。

一、县域投融资发展困境

（一）县域投资和金融机构的经营规模较小，资金规模较小。

（二）地方政府投资公司存在大量的负债和高风险。

（三）县级投融资平台公司受到当地政府的制约，很少有自主意识。

（四）县域金融机构的投资观念不强。

二、当前主要投融资方式

当前主要投融资方式主要有以下10种，地方政府债券、PPP模式、特许经营模式、债务融资、租赁融资、股权融资、投资人+EPC模式、F+EPC、公募REITs、政策性开发性金融。

（一）地方政府债券

主要包括政府一般债券和政府专项债券。其中，政府一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；政府专项债券指地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内，以项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。总体而言，随着县域建设的推进，专项债券资金将向非省会城市倾斜，不再聚焦于省会和省内重点城市。

（二）PPP模式

即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。目前PPP处于增量缩减、消化存量阶段。PPP项目属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上；确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%；财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目，按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外。但是，PPP模式具有法律保障缺失、财政红线约束、前期流程影响等不足。

（三）特许经营模式

即基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。特许经营模式一般适用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。特许经营期限一般最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过上述规定的特许经营期限。

（四）债务融资

银行信贷：属于间接贷款，分为政策贷款、一般贷款、专项贷款；企业债券：债券融资是指企业通过向个人或机构投资者出售债券等筹集营运资金或资本开支，发行债券需要中国证监会批准，如果为国有制企业还需要国务院机关的批准，申请手续比较复杂，一般规律通常需要3-6个月的操作时间。

（五）融资租赁

一种是作为承租人进行融资租赁，即传统的租赁方式；另一种是售后回租方式融通资金，即企业先将资产出售给租赁公司，再以融资租赁的形式租回的新兴租赁融资模式。

（六）股权融资

指公司通过出售或以其他方式交易公司的股份（或股票）获得企业生产经营资金和发展资金的融资方式。股权融资与其他融资方式的本质区别就是发生了公司的股权变化，资金提供者通过购买公司股权而成为公司的股东，享有股东权利、承担股东义务。

（七）投资人+EPC模式

政府授权本级国企进行项目开发，本级国企通过公开招标选定项目合作社会资本方后并组建项目公司。由项目公司负责区域基建项目的投资、融资、建设、运营、招商引资（如有）及向金融机构融资，用于区域建设。适用范围：（1）片区开发项目合作内容复杂（从规划做起）；（2）项目投资规模大（几十亿至上百亿，甚至更大）；（3）不想采用PPP模式（考虑财承、时间等受限因素）；（4）项目落地要求紧迫（通常6个月以内）；（5）财政没钱或不想出钱（核心矛盾）；（6）政府有土地（核心资源），希望导入产业（核心吸引力）。

（八）F+EPC

F+EPC项目即融资+EPC。也就是由工程承包方为业主解决部分项目融资款，或者协助业主获取融资以启动项目，该模式是工程发展的一个极为重要的方向。

（九）公募REITs

REITs（不动产投资信托基金）是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行不动产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。项目基本条件：基础设施项目权属清晰、资产范围明确，发起人（原始权益人）依法合规直接或间接拥有项目所有权、特许经营权或经营收益权。项目公司依法持有拟发行基础设施REITs的底层资产；土地使用依法合规；基础设施项目具有可转让性；基础设施项目成熟稳定；资产规模符合要求；发起人（原始权益人）等参与方符合要求。发行流程：试点阶段采用的是“公募基金+单一资产证券化（ABS）”结构。在现行金融法律和政策框架下，公募基金不能直接投资于基础设施，不动产项目公司的所有股权需要全部转让给ABS（资产支持计划），公募基金再认购ABS（资产支持计划）。发行障碍：市场对REITs的片面理解阻碍其推广税收环境约束和法律定位缺失阻碍REITs的发展基础资产收益率较低阻碍REITs壮大。

（十）政策性开发性金融

金融工具的具体用途：（1）补充投资重大项目资本金，不超过全部资本金的50%；（2）对于短期内专项债券作为资本金无法到位的，可以为专项债券搭桥。政策性开发性金融重点投向三类项目：（1）中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施；（2）重大科技创新等领域；（3）其他可由地方政府专项债券投资的项目。项目要求：（1）项目应前期工作充分，已履行可行性研究报告审批，或已办理核准、备案手续。暂不安排在建项目；（2）项目应当是可以产生一定收益的、符合标准的准公益性项目或经营性项目，既要有较强的社会效益，也要有一定的经济可行性；（3）优先考虑整装的大项目，避免“撒胡椒面”。

三、县域投融资渠道分析

县域投融资项目主要分为以下几类：（1）产业园区建设：标准厂房建设、公共配套设施建设、物流配送中心；（2）市政设施建设：市政交通设施建设、停车场建设、对外交通通道建设、防洪排涝设施建设、公共建筑消防设施、管网改造项目；（3）公共服务设施建设：县级医院提标改造、教育学校建设、养老机构建设、文化体育设施建设；（4）人居环境提升项目：垃圾处理设施建设、污水处理设施建设、生态环境改造；（5）县乡衔接设施建设：城乡供水一体化、城乡冷链物流。

可选择积极争取上级专项资金和中央预算内资金，结合多元化投融资机制，具体如下：

（一）地方政府专项债。支持有一定收益的公益性县城城镇化项目，例如：产业园区、公共服务等。

（二）平台公司直接融资。准公益性项目和经营性项目，例如：市政基础设施、人居环境提升等。

（三）投资人+EPC。投资体量大且需要产业导入项目，例如：片区开发、城市更新等。

（四）F+EPC。投资体量小且急于落地项目例如：市政基础设施建设、公共服务等。

（五）PPP模式。经营性现金流较差的项目例如：市政基础设施建设等。

四、县域经济高质量发展路径

（一）完善现代产业体系，加快形成县域核心竞争力

依托县域资源优势和产业发展基础，坚持创新驱动，培育战略性新兴产业、夯实具有竞争优势的特色产业，加快形成县域经济新优势。

着力提升现代服务业水平，挖掘特色资源、文化、区位优势，满足县域居民生产生活需要的同时积极放大生产服务能力。

（二）统筹城乡协调发展，积极构建县域特色发展空间

要把新型城镇化作为新的发展增长极进行规划建设，在基础设施建设、公共服务、产业载体等方面全面统筹城乡协调发展，畅通城乡要素流动通道。

提高公共服务均等化水平加强新型产业载体建设，重视产业发展对新型城镇化的带动作用，增强产业对城镇发展的支撑作用。

（三）全面深化改革开放，努力推进区域经济协同发展

科学提出县域深化改革开放的顶层方案，全面深化“放管服”改革，优化县域营商环境，构建县域在产业、区域及对外开放方面的协同发展能力系统。

加强区域间开放合作，积极与周边城市合力打造区域经济发展支撑点，逐步扩大区域经济的集聚和辐射作用，带动县域经济提速提质。

（四）深入实施乡村振兴，加快推进农业农村现代化

以深入实施乡村振兴战略为抓手，推动资本、科技和人才进入乡村，促进农村一二三产业融合发展，加强乡村振兴人才支撑，建设生态宜居美丽乡村，加快推进农业农村现代化。

推进生态宜居美丽乡村建设，开展农村人居环境综合整治行动，加强村庄公共空间整治，建设美丽宜居乡村。

（五）努力推动绿色发展，夯实县域高质量发展支撑

贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，找准县域生态环境保护与推进经济发展的平衡点，做好绿色产业发展、资源集约利用、生态环境保护工作，支撑县域高质量发展。

着力做好县域的生态环境保护，加强生态环境综合治理，促进形成绿色生产方式和消费方式，推动再生资源在线交易系统。

（六）着力提升治理能力，推动制度优势转化为治理效能

县域治理是国家治理的微观基础，是社会建设和社会发展的基石。

推进治理形态数据化，利用大数据助力政府与社会多元主体协同治理模式构建、政府职能监管、政务流程优化和资源高效配置。

五、县域投融资相关建议

（一）做好顶层设计。构建本地发展模式与投融资因素相融合的城市发展战略及规划，构建科学的投融资决策体系和评估体系。

（二）推动平台转型。推动地方平台调整资产和业务结构，加速市场化转型，提升信用评级，提高经营能力和市场化融资能力，准确筹划项目投融资模式。

（三）专班作战、精准谋划。组织工作专班，及时熟悉政策要求，精准谋划、协调、跟踪每个项目的包装、落地，完善投融资管理体系。

（四）提升专业技术能力。加强业务人员的投融资知识学习，提升业务水平；加强引入专业第三方机构开展项目投融资相关咨询，充分挖掘项目特性与投融资红线等。

（五）优化营商环境。全面优化营商环境，为项目投融资提供优越的政策保障，提升项目投融资便利性。

（六）提前对接金融机构。积极拓展多元化的融资渠道，在项目谋划阶段即开展与相关金融机构的对接，提高融资成功率。

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